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CAPITAL SOCIAL Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Capital Social y políticas públicas
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Análisis del efecto del Programa de Coinversión Social sobre las Organizaciones de la Sociedad Civil
16.07.2012 12.00 AM

Patricia López-Rodríguez, Isidro Soloaga y Rodolfo de la Torre García*

Este estudio se deriva de la evaluación del Programa de Coinversión Social (PCS), el cual aporta recursos financieros a las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) para el desarrollo de grupos vulnerables y con rezago mediante el fomento de su capital social. Para la evaluación, se analizó la relación del capital social con el PCS y el fortalecimiento de las OSCs. Se llevó a cabo un estudio cualitativo y cuantitativo, el primero consistió en entrevistas a profundidad y grupos focales; el segundo en una encuesta con dos instrumentos aplicados a las OSCs y a los beneficiarios. Se utilizó el análisis de componentes principales y la metodología de variables latentes para estimar los aspectos no observables y multidimensionales de los conceptos de capital social y fortalecimiento institucional. Se estimaron dos Modelos de Ecuaciones Estructurales (SEM) para captar la influencia mutua entre los indicadores de ambos conceptos, así como su relación, los cuales generaron resultados similares: el PCS fortalece a las OSCs para el desarrollo de sus proyectos, su capital social se obtiene de esta forma. Las OSCs cuentan con capital social entre sus miembros y su población objetivo, crean redes con otras OSCs donde se identifican e intercambia información y apoyo, y fomentan cohesión social. Se identificaron los elementos que determinan el fortalecimiento institucional y el capital social de las OSCs, su conocimiento podría contribuir a focalizar los apoyos del PCS para el logro de sus objetivos.

Introducción

Este estudio se deriva de la evaluación del programa federal llamado Programa de Coinversión Social (PCS) del Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL) cuyo objetivo consiste en contribuir a la generación de capital social mediante el fortalecimiento de los actores sociales.

Los actores sociales, llamados Agentes Responsables de la Ejecución de los Proyectos (AREPs), están integrados por las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), Instituciones de Educación Superior y Centros de Investigación, y Municipios. Los AREPs participan, junto con el gobierno federal, a través de la coinversión financiera y mediante acciones para el desarrollo de proyectos cuyo propósito consiste en apoyar a la población en situación de pobreza, exclusión, marginación, discapacidad o vulnerabilidad.

Considerando dicho objetivo se analizó el efecto del PCS en el capital social y el fortalecimiento de los actores sociales, con el fin de identificar las fortalezas y debilidades del programa para la inferencia de posibles políticas públicas. Para ello se analizó la relación del PCS con el fortalecimiento institucional y el capital social de los actores sociales. Las hipótesis de trabajo que guiaron esta evaluación fueron las siguientes: (a) el PCS afecta el fortalecimiento institucional de los AREPs; (b) el PCS afecta el capital social de los AREPs; (c) el fortalecimiento institucional afecta el capital social de los AREP.

Se identificaron los indicadores de capital social con base en el análisis teórico, así como los de fortalecimiento institucional; también se establecieron definiciones operativas de capital social y de fortalecimiento institucional que fueron el marco de referencia de esta evaluación.

La evaluación del capital social en un programa cuyo propósito es abatir la marginación y el rezago a través de la coparticipación financiera podría generar confusiones conceptuales y de medición si no se logran extraer los actores y distinguirlos de los objetivos, separar los resultados de los objetivos de los actores. Por otro lado, el concepto de capital social al ser multidimensional carece de una definición y forma de estimación consensuada. La interpretación de fortalecimiento institucional en el ámbito del PCS todavía está en discusión. Desde estas dos perspectivas fue necesario desarrollar y delimitar las definiciones de capital social y fortalecimiento institucional, esto se hiso con base en la literatura, el análisis cualitativo y las variables identificadas con los conceptos.

El capital social en esta evaluación se refiere a los recursos sociales de una organización o institución que aumentan el bienestar de sus integrantes y beneficiarios. Los recursos sociales son la confianza, las normas, la reciprocidad, la solidaridad y las redes que radican en la estructura social donde se producen los beneficios. La estructura social, en el marco del PCS son los actores sociales.

Fortalecimiento institucional se refiere al aumento de la capacidad humana, física y financiera de una organización o institución para el desarrollo flexible de sus objetivos. La capacidad humana son las habilidades del personal del AREP, la capacidad física son las instalaciones y de funcionamiento como el edificio, computadoras, fax, etc. y la capacidad financiera son los recursos que proveen el desarrollo de los proyectos o programas del AREP. Por flexible nos referimos a la libertad que tiene una organización para desarrollar sus objetivos.

La parte empírica de esta investigación se realizó mediante la recolección de información cualitativa y cuantitativa. Las unidades de observación fueron los AREPs y su población objetivo2. La recolección cualitativa estuvo conformada de dos partes. La primera, se refiere a entrevistas a profundidad aplicadas a los representantes de los AREPs y la segunda a entrevistas hechas a los beneficiarios de los AREPs mediante la dinámica focus groups en grupos de triadas. La finalidad de la parte cualitativa consistió en captar información exploratoria para conocer las características de los AREPs y su población objetivo; aportar elementos para la selección de la muestra y fortalecer el instrumento cuantitativo. A través de las entrevistas cualitativas se pudieron observar aspectos puntuales del proceso de formación de capital social entre los AREPs y su población objetivo.

La parte cuantitativa, a su vez, estuvo integrada de dos partes: el diseño y la aplicación de una encuesta con dos cuestionarios uno dirigido a los AREPs y el otro a los beneficiarios de los AREPs; se realizaron entrevistas directamente a los representantes o encargados de los proyectos de los AREPs y a su población objetivo. Para realizar el análisis cuantitativo se utilizaron dos metodologías: Análisis de Componentes Principales (ACP) y variables latentes para estimar los aspectos no observables y multidimensionales de los conceptos de capital social y fortalecimiento institucional. Se estimaron dos Modelos de Ecuaciones Estructurales (SEM) para captar la influencia mutua entre los diferentes indicadores de ambos conceptos, así como su relación, los cuales arrojaron resultados similares.

En una primera etapa las variables vinculadas con los conceptos de fortalecimiento institucional y capital social fueron obtenidas por el método de análisis de componentes principales, posteriormente estos hallazgos también se sustentaron mediante el método de variables latentes.

En términos generales, a través de los estudios cualitativos y cuantitativos de esta evaluación se concluyó que el PCS tiene efectos en el fortalecimiento institucional de los AREPs, lo cual permite que puedan desarrollar sus proyectos generando beneficios a la población objetivo que atienden.

El capital social de los AREPs se obtiene de su fortalecimiento. Los AREPs cuentan con capital social entre sus miembros y su población objetivo, crean redes con otros actores sociales donde se identifican e intercambian información y apoyo, y fomentan cohesión social. Por otro lado también se observó que el capital social tiene efectos en el fortalecimiento institucional de los AREPs, por lo que esta podría ser un área de focalización de los recursos.

Uno de los resultados de esta evaluación consistió en identificar los elementos que determinan el fortalecimiento institucional y el capital social de los AREPs, el conocimiento de estos elementos puede contribuir al PCS a seleccionar a aquellos AREPs con avances y/o carencia en alguno de los aspectos identificados, y en consecuencia focalizar los apoyos para el logro de los objetivos del Programa. En este sentido, se identificó que las variables que inciden en el fortalecimiento institucional fueron la escala, la flexibilidad y la estabilidad. De igual forma las variables que se encuentran vinculadas con el concepto de capital social de los AREPs fueron la confianza, la extensión, la colaboración, la cooperación, la acción política y el empoderamiento.

Respecto a los resultados obtenidos con la información relativa a los beneficiarios se observó que su capital social se deriva principalmente de los vínculos que mantienen con el AREP. También se encontró que una mayor inversión en el capital social de los beneficiarios fortalece los vínculos del AREP con su población objetivo, a su vez estos vínculos también tienen efectos en el fortalecimiento institucional de los AREPs, es decir un vínculo más estrecho del AREP con su población objetivo produce un mayor fortalecimiento institucional de los AREPs.

Otro de los resultados relevantes de esta evaluación consiste en la identificación de los elementos detrás de los vínculos entre el AREP y los beneficiarios así como los elementos que inciden en el capital social de los beneficiarios. Se identificó que los elementos que contribuyen a fortalecer los vínculos entre el AREP y su población objetivo fueron la atención del AREP, la influencia del AREP y los bienes y servicios del AREP. De igual forma los determinantes del capital social de los beneficiarios fueron la colaboración, la cooperación, la solidaridad y la confianza.

Mediante el método de análisis de componentes principales encontramos que el 25.8% de los AREPs tiene el más alto fortalecimiento institucional, mientras que el 78.3% de los AREPs muestra tener algún grado de fortalecimiento institucional. Sin embargo, el 21.7% de los AREPs presenta el más bajo fortalecimiento institucional. También mediante el método de análisis de componentes principales encontramos que el 30.8% de los AREPs tiene el más alto capital social, mientras que el 72.5% de los AREPs muestra tener algún grado de capital social. Sin embargo, el 27.5% de los AREPs presenta el más bajo capital social.

Respecto a los efectos del PCS en el capital social de los grupos vulnerables, encontramos que la población objetivo que se beneficia de dicho capital social no tiene características específicas como sexo, edad u ocupación, es decir los AREPs atienden las necesidades de una gran diversidad de beneficiarios. Sin embargo, dadas las condiciones que prevalecen en las viviendas de los beneficiaros se podría pensar que se trata de una población con vivienda de bajas carencias y localidades con niveles medios de marginación. Aunque también encontramos que los beneficiarios que se involucran más y tienen más continuidad en los proyectos o programas de los AREPs son los que cuentan con menos acceso a servicios, con empleos menos estables y con menores apoyos de otros programas del gobierno federal.

Comentarios Finales

El objetivo de la evaluación de la cual se deriva este artículo consistió en analizar el efecto del PCS en el fomento institucional de los Agentes Responsables de la Ejecución de los Proyectos (AREPs) y su capital social. Se llevó a cabo un estudio cualitativo y cuantitativo, el primero consistió en entrevistas a profundidad aplicadas a los AREPs y en dinámicas focus groups en triadas aplicadas a los beneficiarios. El estudio cuantitativo consistió en una encuesta con dos cuestionarios, uno aplicado a los AREPs y el otro a los beneficiarios. Se utilizó el análisis de componentes principales y el método de variables latentes para estimar dos modelos de ecuaciones estructurales, ambos métodos arrojaron resultados similares.

En términos generales, a través de los estudios cualitativos y cuantitativos se concluyó que el PCS tiene efectos en el fortalecimiento institucional de los AREPs, lo cual permite que puedan desarrollar sus proyectos o programas generando beneficios a su población objetivo. El capital social de los AREPs se obtiene mediante su fortalecimiento. También se observó que el capital social tiene efectos en el fortalecimiento institucional de los AREPs.

Dadas las características de la metodología utilizada se identificaron las variables ligadas con los conceptos de fortalecimiento institucional y capital social, el conocimiento de estos elementos podría permitir al PCS seleccionar a aquellos AREPs con avances y/o carencia en alguno de los aspectos identificados, y en consecuencia focalizar los apoyos y asistencia de manera más eficiente para el logro de sus objetivos. Así las variables que inciden en el fortalecimiento institucional son: la escala (tamaño del AREP en recursos humanos y físicos del AREP), la flexibilidad (facilidad y libertad del AREP en los trámites con INDESOL, en el uso de los recursos, para ejecutar los proyectos del PCS, y para elaborar los proyectos presentados a INDESOL) y la estabilidad (permanencia del personal en el AREP y su satisfacción con el AREP).

Las variables que se encuentran vinculadas directamente con el concepto de capital social de los AREPs son: la confianza (en el AREP y del AREP con el PCS); la extensión (las redes con otros AREPs y la frecuencia en el contacto con los beneficiarios); la colaboración (aportaciones y ayuda recibidas de otros AREPs al AREP y la colaboración entre beneficiarios); la cooperación (las aportaciones voluntarias de los beneficiarios y la extensión del trabajo voluntario); la acción política (iniciativas para formar el AREP, apoyos de la comunidad hacia el AREP, influencia del AREP en las autoridades); y el empoderamiento (fortalecimiento para la resolución de los problemas del AREP, influencia del AREP en la obtención de beneficios de su población objetivo y aspectos del capital social logrados en los beneficiarios).

Con la información relativa a la población objetivo de los AREPs se observó que el capital social de los beneficiarios se deriva principalmente de los vínculos que mantienen con el AREP. También encontramos que una mayor inversión en el capital social de los beneficiarios fortalece los vínculos del AREP con su población objetivo, a su vez estos vínculos también tienen efectos en el fortalecimiento institucional de los AREPs, es decir un vínculo más estrecho del AREP con su población objetivo produce un mayor fortalecimiento institucional de los AREPs.

Otro de los resultados relevantes consiste en la identificación de los elementos detrás de los vínculos entre el AREP y sus beneficiarios así como los elementos que inciden en el capital social de los beneficiarios. Los elementos que contribuyen a fortalecer los vínculos entre el AREP y su población objetivo son: la atención del AREP (orientación recibida, amabilidad en el trato del AREP); la influencia del AREP (influencia del AREP en los beneficios del entrevistado) y los bienes y servicios del AREP (recepción de apoyos y beneficios del entrevistado del AREP). De igual forma los determinantes del capital social de los beneficiarios son: la colaboración (ayuda de otros AREPs y organización y colaboración con otros beneficiarios); la cooperación (aportaciones para ayudar al AREP y a la colonia/localidad); la solidaridad (disposición de ayuda hacia los demás); y la confianza (confianza al personal del AREP y otros beneficiarios).

Mediante el método de análisis de componentes principales encontramos que el 25.8% de los AREPs tiene el más alto fortalecimiento institucional, mientras que el 78.3% de los AREPs muestra tener algún grado de fortalecimiento institucional. Sin embargo, el 21.7% de los AREPs presenta el más bajo fortalecimiento institucional. También mediante el método de análisis de componentes principales encontramos que el 30.8% de los AREPs tiene el más alto capital social, mientras que el 72.5% de los AREPs muestra tener algún grado de capital social. Sin embargo, el 27.5% de los AREPs presenta el más bajo capital social.

Respecto a los efectos del PCS en el capital social de los grupos vulnerables, encontramos que la población objetivo que se beneficia de dicho capital social no se distingue particularmente por características como sexo, edad u ocupación, es decir los AREPs atienden las necesidades de una gran diversidad de beneficiarios. Sin embargo, dadas las condiciones que prevalecen en las viviendas de los beneficiaros se podría pensar que se trata de una población con vivienda de bajas carencias y localidades con niveles medios de marginación. Aunque también encontramos que los beneficiarios que se involucran más y tienen más continuidad en los proyectos o programas de los AREPs son los 48 que cuentan con menos acceso a servicios, con empleos menos estables y con menores apoyos de otros programas del gobierno federal.

De la sistematización de la información cualitativa y cuantitativa se encontraron algunas áreas de oportunidad que sustentan las recomendaciones que a continuación se proponen:

-La vinculación de las definiciones de capital social y fortalecimiento institucional al proceso operativo del Programa. Con base en la revisión de la literatura y los análisis cualitativo y cuantitativo se propone definiciones para el concepto de fortalecimiento institucional y capital social vinculados a los procesos del Programa. Se considera que la operacionalización de dichos conceptos estará al alcance del Programa, toda vez que, dadas las características de la metodología utilizada en el análisis cuantitativo, se logran identificar variables directamente ligadas con los conceptos, hacia las cuales, el programa podrá focalizar y dirigir sus esfuerzos.

-Creación de una cédula de identificación de los AREPs con mayor o menor fortalecimiento institucional y capital social. Se sugiere formular una cédula con las variables que inciden en el fortalecimiento institucional y en el capital social de los AREPs, esto con la finalidad de contar con un diagnóstico previo de los AREPs participantes en las convocatorias del programa y contar con un instrumento que permita identificar los ámbitos a los cuales focalizar las acciones.

-Revisión de los formatos de presentación de proyectos. Se sugiere contar con mecanismos que permitan a los AREPs identificar claramente su objetivo, población, bienes y servicios e incidencia. Con el fin de mejorar los proyectos de los AREPs se sugiere que el Programa establezca estrategias de capacitación que permita desarrollar las capacidades de los AREP para la elaboración de sus proyectos en estos aspectos.

-Fortalecimiento de la coordinación interinstitucional. Se sugiere fortalecer la coordinación institucional y vinculación de acciones con el fin de potenciar el impacto de los recursos asignados al programa y la generación de sinergias entre los programas que llevan a cabo temáticas similares, órdenes de gobierno, organizaciones sociales, de la sociedad civil y organismos nacionales e internacionales.

-Implementar acciones de Investigación para identificar las mejores prácticas en los AREPs. En este sentido se recomienda generar mecanismos que permitan al AREP conocer los efectos de las acciones en la población objetivo identificable (evaluaciones de impacto). Se sugiere explorar mecanismos adicionales que permitan identificar proyectos exitosos y/o buenas prácticas principalmente en los AREPs que han logrado medir los efectos de sus proyectos en su población objetivo.

-Impulsar el fortalecimiento de los AREPs en los siguientes ámbitos: fomentar la interacción de los beneficiarios en los diversos ámbitos del proyecto; el conocimiento de los beneficiarios sobre su AREP; la interacción con la población objetivo; el conocimiento de la población objetivo sobre los AREPs; y, el conocimiento del PCS por parte de la población beneficiaria de los AREPs apoyados.

-Reforzamiento de la sistematización de las personas atendidas por los AREPs. Se identifica un área de oportunidad respecto al acceso a la información de la población beneficiaria de los AREPs con la finalidad de poder evaluar la efectividad de sus proyectos. Si bien el programa tiene previsto contar con una relación de personas atendidas, se considera que dicho mecanismo debe ser reforzado a fin de que los AREPs y el propio PCS cuenten con una base de datos que permita conocer la situación de los beneficiarios de los proyectos de los AREPs sin que se ponga en riesgo la confidencialidad requerida.

-Exploración de mecanismos adicionales que promuevan la vinculación entre AREPs. Las dos variables que más explican al capital social están vinculadas con las redes de colaboración entre AREPs que se refieren al número y frecuencia de colaboraciones y contactos con otros AREPs (colaboración y extensión), se considera que el PCS puede explorar mecanismos adicionales que le permitan promover la vinculación entre AREPs. Al respecto, una de las sugerencias consiste en la creación de pequeñas redes o grupos a través de circuitos de AREPs.

Los circuitos podrían estar formados por los AREPs interesados en participar con otros AREPs en las convocatorias del programa. Las características que podrían unir unos AREPs con otros serían aquellas que permitan identificarse unos AREPs con otros y que faciliten su colaboración interna. Cada circuito de AREPs sería el encargado de solicitar los apoyos al programa y no cada AREP de forma separada, también cada circuito tendría que responder ante el programa sobre los fondos otorgados. A continuación se desarrollan algunas recomendaciones de esta propuesta:

-circuitos de tamaño pequeño, de entre 5 y 7 AREPs por circuito, esto permitiría mantener un mejor control interno.

-que los AREPs elaboren sus propios mecanismos de selección interna, por ejemplo los AREPs que integren cada circuito podrían ser aquellos AREPs con los que se identifiquen los mismos AREPs (que se dediquen a la misma actividad) o los AREPs con los que puedan colaborar (que se encuentre en la misma delegación o región).

-que los integrantes de los circuitos representen el aval social del resto de los miembros del
circuito.

-que los AREPs de cada circuito elaboren sus propios mecanismos de coordinación interna, como los que les permitan identificar patrones de fortalecimiento de los AREPs.

-que los AREPs de cada circuito elaboren su propio proceso de monitoreo interno en donde los AREPs de cada circuito sean los encargados de vigilar el cumplimiento de sus objetivos, metas y el ejercicio de sus recursos.

-implementar en el proceso de monitoreo interno el esquema de presión social donde los miembros del circuito estarían afectados por el incumplimiento de cualquiera de los AREPs miembros.

-que cada circuito elabore sus reglas internas y mecanismos de funcionamiento. Sin embargo ante el programa cada circuito estaría considerado como un participante único respaldado por los miembros de su circuito.

Con lo anterior, este trabajo se ha propuesto no sólo operacionalizar conceptos de capital social y fortalecimiento institucional de difícil precisión, así como sus interrelaciones, sino también hacerlos pertinentes para la identificación de política pública.

Patricia López- Rodríguez es profesora de asignatura del departamento de Economía de la UIA; Isidro Soloaga es Profesor y Coordinador Académico del Centro de Estudios Económicos del COLMEX; y Rodolfo de la Torre García es profesor-Investigador del CIDE. Esta investigación contó con la colaboración de Alejandro Montesinos y Martín Lima.

CONSULTA AQUÍ EL ESTUDIO COMPLETO

“Capital social se define como los recursos sociales de una organización o institución que aumentan el bienestar de sus integrantes y beneficiarios”
OSC´S /

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