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ANALIZAN VIABILIDAD DE NUEVA PARADIPLOMACIA EN LAS ACCIONES DE ESTADOS Y MUNICIPIOS

Analizan viabilidad de nueva paradiplomacia en las acciones de estados y municipios
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Orden, desorden y antiorden ayudan a entender que la paradiplomacia roza las fibras más sensibles de las relaciones internacionales tanto como del derecho constitucional
23.06.2022 12.00 AM

El activismo internacional por parte de los gobiernos locales y regionales es cada vez mayor en el planeta globalizado de hoy. Para explicar este fenómeno, la disciplina de las relaciones internacionales ha adoptado el término de paradiplomacia. Sin embargo, en el derecho constitucional, este neologismo no obtiene todavía la cobertura científica exhaustiva que se requiere para abordarlo con suficiencia.

Paradiplomacia: definiciones y trayectorias de Germán Jair Arenas Arias, se enfrenta al desafío de retomar el debate conceptual acerca de la paradiplomacia. A partir de un análisis casuístico basado en la infraestructura constitucional de Alemania, Colombia y España, se considerarán cuatro factores que permiten aproximarse al funcionamiento estatal interno, dentro del cual la paradiplomacia puede encontrar sitio y acomodo legal, político e institucional. El modelo de organización territorial, las relaciones intergubernamentales, la representatividad e identidad con el órgano legislativo por parte de las unidades constitutivas del Estado y la acción de los partidos políticos resultarán claves para proponer tres escenarios de orden, desorden y antiorden.

Cuando en 1780 Jeremy Bentham empleó por primera vez el término relaciones internacionales, hacía referencia a los vínculos legales entre Estados soberanos. Aunque su aceptación no fue inmediata, sí señaló la raíz de una futura disciplina consolidada tras el fin de la Primera Guerra Mundial que incluiría el estudio de las relaciones entre gobiernos y entre pueblos y los principios que sustentan su desarrollo.

En perspectiva constitucional, la política exterior siempre ha sido competencia exclusiva del Estado, y las relaciones diplomáticas son entre Estados. Poca duda cabe sobre esta premisa. Sin embargo, dos siglos después, hacia 1980, Ivo Duchacek y Panayotis Soldatos, inmersos en un nuevo contexto mundial caracterizado por la interdependencia económica compleja, sugirieron el concepto de paradiplomacia con el objeto de explicar la incidencia y el protagonismo que estaban adquiriendo gobiernos no centrales en los asuntos internacionales, pretendiendo con ello reconfigurar el orden mundial, remover la jerarquía del Estado, reclamar legitimidad y ambicionar poder.

Desde la ciencia política, la paradiplomacia se ha perfilado como un tema atractivo, con un fuerte potencial académico, y a la vez como un fenómeno de las relaciones internacionales contemporáneas. Su atención ha resultado necesaria debido a que la diplomacia subestatal es un factor fundamental para entender los problemas relativos a la interpretación de la soberanía y los procesos de centralización/descentralización que están teniendo lugar en los Estados modernos de hoy.

No obstante, desde el derecho constitucional, este neologismo todavía reciente no obtiene la cobertura científica exhaustiva que se requiere para comprender si en realidad las entidades políticas constitutivas de un Estado tienen agencia internacional y, dado el caso, cuál es el enfoque analítico-normativo que permite guiar el estudio. Por ese motivo, este trabajo se enfrenta al desafío de retomar el debate conceptual acerca de la paradiplomacia para brindar una visión aproximada de lo que significa o puede significar.

Si se da por sentada una definición “paraguas”, que encierra en todo caso la vinculación externa de unidades subestatales con el entorno global para mejorar el ejercicio de sus competencias constitucionales internas, se plantea un problema particularmente clave y ya señalado por algunos autores que se han dedicado al asunto. La implicación en asuntos exteriores por parte de gobiernos no centrales, de un modo paralelo al Estado, puede expresar convergencia pero también enfrentamiento de cara a la construcción y proyección de una sola política exterior, uniforme y congruente. Cuando ocurre lo primero, el orden natural de las cosas no se altera, ha primado la cooperación y el Estado se proyecta unívocamente. Pero cuando se trata de lo segundo, “lo internacional” a veces apunta a conflictos de tipo político y competencial de magnitudes muy graves a nivel intergubernamental y constitucional.

Francisco Aldecoa L. (2000) acierta cuando argumenta que los conflictos no son irresolubles y que la actuación externa del Estado y de regiones no tiene por qué ser incompatible (al contrario, hay oportunidades para que exista cooperación y responsabilidades compartidas). Aun así, la literatura existente no ha determinado cuáles son las condiciones que más inciden en que la paradiplomacia esté ambientada en la uniformidad y no en la divergencia, en el marco del funcionamiento del aparato estatal que la contiene.

Este trabajo se propone resaltar los resultados más importantes de la investigación Paradiplomacia: orden, desorden y antiorden, desarrollada en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de España en el año 2016, donde fue estudiada la infraestructura constitucional de Alemania, España y Colombia con énfasis sobre el modelo de organización estatal, las relaciones intergubernamentales, el papel del Senado y la acción de los partidos políticos. El interés en estos cuatro aspectos se centró en la posibilidad de determinar una suerte de orden, desorden y antiorden dentro de los cuales la paradiplomacia puede encontrar sitio y acomodo legal, político y constitucional.

Contrariamente a la teoría del Estado de Heller, en tanto en cuanto lo más evidente y lo que por eso menos se discute es la unidad de acción del Estado en orden a la política exterior, hay que decir que persisten debates muy serios que han podido cuestionar esa “evidente” unidad. Duchacek advirtió que los Estados se expresan ya no con una voz única y exclusiva, sino a través de una suerte de polifonía, lo que faculta a provincias, cantones, regiones, CCAA, länder y a un largo etcétera de entidades políticas subestatales, pronunciarse y hacerse escuchar en el planeta globalizado de hoy.

Pero no se trata tan solo de demostrar un hecho a la fuerza, máxime cuando “las relaciones de relieve internacional no han sido claramente delimitadas por la doctrina científica y los regímenes jurídicos —básicamente la ausencia normativa — tampoco aportan mucha precisión” (Bustos Gisbert, 1996, p. 86). El quid del asunto versa sobre la viabilidad de la acción exterior subestatal. Bustos (1996) se ha preguntado qué requisitos deben cumplirse para que una actividad exterior de un ente subestatal sea constitucionalmente legítima, y responde que evidentemente no debe incidir en las relaciones internacionales stricto sensu del Estado:

Diversos autores se han pronunciado sobre esta cuestión, así, para Escribano debe existir en todo caso, la expresa autorización del Gobierno; Solís pone de manifiesto la necesidad de coordinación a través de una adecuada información (especialmente en lo referente a visitas al extranjero de las autoridades regionales); Jáuregui considera que esta actividad internacional podría ser fiscalizada por el Estado a través de los normales procedimientos de control sin especificar cuáles serían las vías más idóneas (control jurisdiccional, información previa, supervisión de los órganos centrales); Pérez Tremps también sostiene que al Estado le corresponde controlar y evitar que sus unidades puedan incidir negativamente en sus relaciones exteriores. (pp. 86-87) Pero ¿autorizar, fiscalizar y controlar qué exactamente, cómo, con qué herramientas y cuándo? Se entiende la preocupación que los absorbe: la erosión de la unidad y la coherencia estatal en materia de relaciones internacionales por cuenta de las actividades paradiplomáticas. Más allá de “autorizar, fiscalizar, controlar [...]” (Bustos Gisbert, 1996, p. 86), es preciso viajar hasta el fondo de la dinámica interna estatal, esa que permite aproximarse al entorno dentro del cual la paradiplomacia encuentra sitio y acomodo legal, político y constitucional.

Por esa razón, todos los esfuerzos aquí expuestos han estado encaminados a descubrir las condiciones que permiten generar una acción combinada en el ámbito diplomático y paradiplomático, entre el Estado y las unidades que lo constituyen, en un ambiente “sano”, constitucional. Las experiencias de Alemania, España y Colombia ayudan a comprender y esclarecer el tema.

El establecimiento de los tres escenarios caracterizados por el orden, el desorden y el antiorden ha permitido racionalizar las diferencias entre los casos, pero también ha ayudado a entender que la paradiplomacia roza las fibras más sensibles de las relaciones internacionales tanto como del derecho constitucional. El cauce de todo lo que implica está tremendamente relacionado con el andamiaje institucional parcialmente “constitucionalizado” y exige siempre cooperación y apoyo en una materia tan compleja como los asuntos exteriores.

Resulta diáfano que en la actual coyuntura global, como consecuencia de la evolución de las relaciones internacionales y del carácter nómada del poder político, existen diferentes tipos de actores con capacidades, influencia e injerencia. El derecho debe ajustarse a las realidades en las que los gobiernos no centrales también componen vínculos con el elenco de sujetos que hay allí afuera.

Será muy atrevido concluir que la paradiplomacia, tal como ocurrió con las relaciones internacionales, se convertirá en el futuro en una disciplina académica, pero lo que sí se puede animar es la continuación del debate. La agenda investigativa es tan amplia como la agenda global. Falta distinguir si los hallazgos de la presentación casuística reseñada aquí funcionan para observar la trayectoria de la paradiplomacia en otros Estados, aplicando el trinomio orden/desorden/antiorden, a efectos de concebir la paradiplomacia en un estado de cosas ordenado que, conforme a Tushnet (2003), conlleva un conjunto razonablemente estable de instituciones a través de las cuales se toman las decisiones fundamentales de un país durante un periodo determinado y de principios que guían esas decisiones.

Pero, por favor, permítase advertir que no existe ningún afán por universalizar la hipótesis, entre otras cosas, porque ni el alemán es un escenario de tierra que mana leche y miel, ni el español es un caos sin retorno, y tampoco el colombiano es una miscelánea mancondiana. Las modalidades concretas de la acción exterior subestatal y del comportamiento ad intra del Estado varían de país a país, dependiendo de la estructura constitucional, la tradición cultural y las actitudes políticas y burocráticas.

Además, los principales casos que se mencionaron (Baden-Württemberg en Alemania, Cataluña en España y Medellín en Colombia) no completan la radiografía de la paradiplomacia presente en los tres países. ¿Qué pasa con los otros länder, CCAA y municipios como Turingia, Extremadura o Cúcuta? ¿Es que acaso la paradiplomacia solo es una práctica de las regiones más ricas? ¿Son estas las que representan el problema y la incomodidad? Es inquietante conocer cómo determinados territorios de un Estado, la mayoría de las veces con ciertas ventajas económicas, creen que pueden irrespetar la exclusividad de una materia que exige posturas al unísono en el exterior.

Varios interrogantes siguen sin resolverse, por eso es urgente la clasificación definitiva de las cláusulas bajo las cuales sea posible entender por qué, para qué y cómo los poderes descentralizados deciden salir y participar en la esfera internacional, y estando fuera, saber qué implica y cuánto le cuesta al Estado en orden a la política exterior.

En todo caso, mientras las relaciones internacionales stricto sensu sigan siendo constitucionalmente una competencia exclusiva del Estado, por muy grande que sea el interés de los gobiernos subestatales y muy legítimo que se pretenda justificar, la paradiplomacia se sigue arriesgando a ser la “crónica de una muerte anunciada”.

“Descubren las condiciones que permiten generar una acción combinada en el ámbito diplomático y paradiplomático, entre el Estado y las unidades que lo constituyen, en un ambiente constitucional sano.”

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