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ADAPTARSE A NACIONALISMOS, RETO DE LA OMC

Adaptarse a nacionalismos, reto de la OMC
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Nos encontramos en un multilateralismo de transición, que debe encontrar los principios sobre los cuales volver a erigir una cooperación internacional más sólida
23.11.2021 12.00 AM

El multilateralismo teóricamente necesario y relevante, no es sin embargo, aun políticamente posible, dada la distribución de poder mundial y las preferencias nacionales en torno a los liderazgos, especialmente en un contexto donde la política comercial externa se encuentra fuertemente politizada. Frente a ello nos encontramos en un multilateralismo de transición, que debe encontrar los principios sobre los cuales volver a erigir una cooperación internacional más sólida en materia de relaciones comerciales internacionales.

Las relaciones comerciales internacionales atraviesan un período de transformaciones. A partir del análisis de estadísticas y documentos, se identifica en este trabajo una tendencia hacia la configuración de una nueva política comercial externa a nivel global, con mayores niveles de proteccionismo y uso distorsivo de subsidios. Esta nueva configuración ha provocado renovadas tensiones en las relaciones entre los Estados, planteando el interrogante respecto del tipo de acciones estratégicas que requiere su abordaje. La Organización Mundial de Comercio. Entre las normas del siglo XX y la política comercial del siglo XXI de Julieta Zelicovich, argumenta que el multilateralismo sigue presentado las mayores fortalezas frente a este tipo de problemas. De allí que exista un rol para la Organización Mundial de Comercio, llenando el gap que existe entre las «normas del comercio internacional del siglo XX» y las «nuevas políticas comerciales del siglo XXI».

A comienzos de 2011 Richard Baldwin publicó la obra 21st Century Regionalism: Filling the gap between 21st century trade and 20th century trade rules. El argumento central es la existencia de una brecha entre el comercio de bienes y servicios del siglo XXI —el cual está estructurado en torno a cadenas globales de valor— y las normas «del siglo XX» —que consagró la Organización Mundial de Comercio (OMC) al finalizar la Ronda Uruguay—. Esa brecha, sostiene Baldwin, ha sido suplida por acuerdos preferenciales profundos, acuerdos bilaterales de inversión y reformas unilaterales, antes que por el foro multilateral. Estos acuerdos se distinguen de otros por haber puesto el foco en el nexo entre «comercioinversionesservicios» propio del nuevo siglo, incorporando en los tratados compromisos en —al menos— cuatro áreas: política de competencia, movimientos de capitales, propiedad intelectual e inversiones (Baldwin, 2011). En ese marco analítico se sostiene que el espacio restante para la OMC es limitado: señala Baldwin que los acuerdos profundos1 son una amenaza para la OMC porque erosionan la capacidad de esta organización para ser un foro para las negociaciones entre sus miembros, y restan relevancia a su función como mecanismo de solución de controversias. La consecuencia final de este proceso es —conforme a la argumentación del citado autor— una regulación global del comercio más fragmentada, con menor legitimidad, y menor capacidad de obligatoriedad (Baldwin, 2011).

El transcurso de la década parece demostrar que la tesis de Baldwin resultaría correcta: como «respuesta regulatoria a un imperativo tecnoproductivo» (Bouzas, 2017, p. 68), los acuerdos comerciales preferenciales se han incrementado, y en particular lo han hecho los que incluyen compromisos profundos que van más allá de la regulación arancelaria en frontera y comienzan a incorporar obligaciones relativas a ese «comercio del siglo XXI». Por otro lado, si bien en la Conferencia Ministerial de Bali de 2013 los países miembros de la OMC acordaron un Acuerdo sobre Facilitación de Comercio y en la de Nairobi de 2015 avanzaron sobre el Acuerdo de Subvenciones a las Exportaciones Agrícolas, los progresos en una regulación multilateral del comercio han sido más bien escasos y poco ambiciosos.

Ello no ha significado la desaparición de la arena multilateral. La OMC, si bien debilitada, se ha mantenido a flote e incluso, en los últimos años, ha comenzado a esbozarse una nueva agenda de discusión en las negociaciones internacionales vinculada a las iniciativas conjuntas de la agenda de Buenos Aires (Hannah, Scott y Wilkinson, 2018). Comercio electrónico, regulación doméstica de servicios, facilitación de inversiones, comercio y género son temas que comienzan a permear la agenda multilateral, insinuando que la regulación por vía de los acuerdos comerciales regionales puede ser insuficiente, o menos adecuada que la multilateral.

A la vez que se avanzaron negociaciones en esta vía, un segundo fenómeno, de características opuestas al anterior ha ido asentándose: en los últimos tres años se han incrementado las medidas de proteccionismo comercial; las cuales se han vuelto, además, más complejas. Ello, por su parte, ha incrementado los niveles de conflictividad en las relaciones comerciales internacionales, volviendo a dotar de relevancia y significado a la capacidad de la OMC de administrar los acuerdos negociados y de ser foro para la solución de controversias, postulando nuevos desafíos sobre ello.

Frente a estas dos tendencias, una que muestra el incremento de prácticas proteccionistas y otra que señala cierta vigencia de la OMC como foro para canalizar la cooperación en materia de relaciones comerciales internacionales, este trabajo tiene como meta esbozar el siguiente argumento. Parafraseando a Baldwin, se sostiene que el punto actual de la OMC no pasa por «llenar la brecha entre el comercio del siglo XXI y las normas del siglo XX», cosa que ya han hecho los acuerdos regionales con mejor desempeño que la OMC; sino llenar el gap que existe entre esas «normas del siglo XX» y las «nuevas políticas comerciales del siglo XXI»; variable sobre la que los acuerdos comerciales regionales no llegarían a tener una influencia suficiente, y que se manifiesta como el principal elemento de tensión en las relaciones comerciales internacionales contemporáneas.

Para abordar esta hipótesis el presente trabajo repasa, en primer lugar, los fundamentos de la cooperación multilateral en materia de políticas comerciales; seguidamente, analiza las tendencias de la política comercial a nivel global; en tercer lugar, identifica de qué manera son percibidas estas prácticas como elemento de tensión y problema en las relaciones comerciales internacionales. Por último, explora las fortalezas y debilidades del multilateralismo como estrategia para lidiar con la situación contemporánea de las relaciones comerciales internacionales.

El trabajo combina la revisión bibliográfica, el análisis de estadísticas —vinculadas a la aplicación de medidas comerciales—, y el análisis de discursos y documentos, tanto de política comercial de países seleccionados como las actas de los distintos comités de la OMC donde se plantean las preocupaciones comerciales entre los países miembros, y los informes relativos al pedido de consultas en el órgano de solución de controversias.

La investigación se enmarca dentro de un conjunto de trabajos académicos que indagan sobre la reforma de la Organización Mundial de Comercio y también el incremento del proteccionismo en la política comercial externa, tales como los de Bown y Hillman (2019), Hoekman (2019) y Goldstein y van Lieshout (2020), entre otros.

A lo largo del trabajo se ha identificado una serie de tendencias que marcan un nuevo momento en las relaciones comerciales internacionales. Estas tendencias aluden a una renovada dimensión en el uso de subsidios y de las barreras arancelarias, pero también al incremento de las medidas correctivas —antidumping y compensatorias— con una perspectiva de proteccionismo. En simultáneo se observa una propensión hacia la incorporación de facilitación de comercio y de negociaciones de acuerdos preferenciales, pero sobre una base bilateral o minilateral. El análisis empírico y teórico muestra que se trata de una configuración de políticas comerciales distinta a la de períodos previos.

En particular la transparencia y el uso de subsidios de nuevo tipo son identificados como elementos de tensión en las relaciones comerciales internacionales. Frente a ellos el multilateralismo aparece como el mejor instrumento para su abordaje —por sobre el de los acuerdos comerciales preferenciales—. Esa opción bilateral o preferencial como instrumento de la gobernanza global presenta limitaciones. Los acuerdos comerciales regionales pueden resultar insuficientes para lidiar con parte de las tensiones mencionadas anteriormente (subsidios, aranceles a gran escala, transparencia), y de allí el interés de las principales economías en trasladarlos a la esfera multilateral. El rol del multilateralismo no está en el gap entre «el comercio del siglo XXI» y las «normas del siglo XX», sino en la brecha existente entre esas «normas del siglo XX» y las nuevas prácticas de la «política comercial global en el siglo XXI».

El multilateralismo teóricamente necesario y relevante, no es sin embargo, aun políticamente posible, dada la distribución de poder mundial y las preferencias nacionales en torno a los liderazgos, especialmente en un contexto donde la política comercial externa se encuentra fuertemente politizada. Frente a ello nos encontramos en un multilateralismo de transición, que debe encontrar los principios sobre los cuales volver a erigir una cooperación internacional más sólida en materia de relaciones comerciales internacionales.

El trabajo aquí realizado contribuye a señalar la vigencia del multilateralismo, a la vez que invitar a reflexionar más sistemáticamente respecto de cuáles serían los incentivos y requisitos necesarios para su funcionamiento, tanto en las relaciones comerciales internacionales como en otras áreas temáticas específicas.

“En los últimos tres años se han incrementado las medidas de proteccionismo comercial; las cuales se han vuelto, además, más complejas.”

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